Vivienda Social

A continuación trascribo el capítulo de mi memoria de proyecto de título donde hago una pequeña reseña sobre el desarrollo de la vivienda social en Chile. Es un resumen que busca en pocas palabras decir mucho por lo que se omite y reduce mucha información, de cualquier forma es útil para aproximarse al tema. La mayor cantidad de información de esta reseña la obtuve del libro “Los con techo: un desafió para la política de vivienda social” texto que recomiendo leer.

2. La vivienda Social en Chile.

Entender el contexto en el que fue concebido el conjunto a intervenir, la situación de las políticas de vivienda social sobre las que se puede operar hoy en día y cuales son sus tendencias a futuro, desarrollamos los tres puntos siguientes:

2.1 Antecedentes generales.

La vivienda social en Chile es un proceso que comenzó a principios del siglo XX con los Consejos de Habitaciones Obreras que construyeron “Cités” y “Conventillos”, sentando las bases sobre los estándares higiénicos y habitacionales, lo que se tradujo en la reducción de enfermedades y mortandad infantil. En los años 30’ aparece la Caja de la Habitación Popular y los sistemas de ahorro y crédito que se consolidan en los años 60’ gracias a la “Alianza para el Progreso” (programa de ayudas sociales y económicas de EE.UU. para Latinoamérica en el marco de la guerra fría). La década de los 60’ es uno de los períodos de mayor tasa de crecimiento de la ciudad de Santiago por efectos de la migración campo-ciudad, esta explosión demográfica desencadenó la aparición de “tomas” y ocupaciones ilegales de terrenos, a los que se les buscó solución a través de la Operación Sitio. Una de las características relevantes de la producción de viviendas sociales en el periodo que se enmarca entre principios de los años 60’ y 1973 es la calidad de las propuestas de diseño arquitectónico desarrolladas desde el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), CORVI y CORHABIT, como los bloques de los programas “1010” y “1020”, La villa Frei, la población Diego Portales y la Remodelación San Borja por mencionar algunos.

El denominador común de las políticas de vivienda social en Chile ha sido un modelo centralizado amparado por el fuerte desarrollo institucional chileno que ha garantizado una participación sostenida del estado en la producción del parque de viviendas sociales. Estas sin embargo cambiaron continuamente según la ideología de los gobernantes de turno, ejemplo de esto es como en 1964 cuando asume Frei Montalva se desecha la política de erradicación seguida por el gobierno de Alessandri para potenciar la autoconstrucción asistida, que a su vez es borrada en 1970 cuando asume el gobierno de la Unidad Popular el que potenció la construcción estatal.

Con el golpe militar de 1973 comenzó un proceso de ocupación y control militar de todo el país y refundación de la institucionalidad. La política de vivienda social no sufrió un cambio automático, sino que tardó un periodo de 5 años. En 1978 y con el objetivo principal de terminar con el déficit habitacional acumulado, el MINVU al alero de los “Chicago Boys”, elaboró el instrumento que hasta el día de hoy garantiza la producción masiva y sostenida de viviendas sociales: El subsidio habitacional.

El subsidio es un incentivo a la participación de empresas constructoras en la construcción del parque habitacional, un subsidio a la demanda y orientado al mercado, que en la practica subsidia a la oferta, ya que es el Estado quien paga directamente a las empresas constructoras. Los requisitos de postulación al subsidio pasan por ser jefe de familia, no ser propietario de vivienda o no haber obtenido nunca una vivienda, tener una capacidad de ahorro o la propiedad de un terreno y disponer de una renta familiar que permita destinar el 20% a pagar dividendo, en caso de recurrir a un crédito hipotecario. En resumen el subsidio implica componentes de subsidio, ahorro y crédito, en un enfoque de aportes complementarios entre Estado, usuario y el mercado financiero.Los programas habitacionales impulsados por el MINVU se dividen en dos categorías básicas:a.- La “vivienda pública”, que es licitada por el SERVIU a empresas privadas, esta modalidad representa el 40% de las viviendas construidas con subsidio estatal.b.- La “vivienda con subsidio”, donde la ejecución y gestión es delegada a privados.

Durante la primera mitad de los años 80’ la producción de viviendas sociales con el subsidio habitacional se aplicó casi exclusivamente en la erradicación de campamentos, principalmente en las comunas del centro-oriente de Santiago, con el objetivo de terminar con las distorsiones que crean asentamientos irregulares sobre el valor del suelo en sectores centrales. Lo que provocó una fuerte segregación socio-espacial. Las soluciones entregadas en su mayoría correspondieron a viviendas de 25 m² en terrenos de 100 m² emplazadas en comunas periféricas.

El arranque de la producción masiva y sostenida de viviendas públicas se dio en 1985 de la mano de un puñado de empresas, que aprovechando las condiciones de la crisis del 82 se hicieron de grandes predios agrícolas en las afueras de Santiago a precios muy bajos. En 1985 el modelo de desarrollo exportador se consolida provocando un periodo general de crecimiento de la economía nacional, que se extendió sin mayores sobresaltos hasta 1997. La capacidad anual de producción en este período tuvo un alza sostenida, la que aumento de 50.000 unidades por año en 1985 a 100.000 en 1996.

En 1990 y con el retorno a la democracia, la nueva administración optó por mantener los principales instrumentos creados en el gobierno militar en materia de vivienda social, introduciendo algunas novedades, como el Programa de Vivienda Progresiva (PVP), programa que no tuvo éxito en ciudades grandes, y la postulación colectiva al subsidio habitacional, programa que tiene el objetivo de subsidiar realmente a la demanda. En general la política habitacional de los gobiernos de la concertación ha sido un perfeccionamiento del modelo instaurado en la dictadura.

Durante los primeros 7 años de gobierno de la concertación la política de vivienda social fue considerada exitosa, ya que la capacidad de producción anual aumentaba cada año, con lo que muchos chilenos fueron beneficiados con “el sueño de la casa propia” gracias a lo cual los políticos de la concertación se vieron electoralmente beneficiados. Hasta que en 1997 una crisis en el Serviu de la VIII región dejó ver serias falencias administrativas propias de un aparato estatal sobre exigido. También en 1997 y debido a las cuantiosas lluvias de ese invierno, numerosos conjuntos de viviendas sociales construidos 2 o 3 años antes en el sur de Santiago se inundaron, trasformándose esta tragedia en un fenómeno mediático el que fue conocido como “las casas de nylon”, el impacto de este caso evidenció nuevos problemas de gestión en los SERVIU, que por mantener el interés de grandes empresas en la producción de viviendas sociales, redujo la exigencia en las especificaciones técnicas, también y producto de la sobre demanda las empresas proveedoras de materiales relajaron sus estándares de calidad. Estos problemas al interior del MINVU sumados a la recesión económica provocada por la “crisis asiática” quebraron la tendencia al crecimiento sostenido de producción de viviendas en el país.

En Santiago las principales empresas constructoras comenzaron a desertar de las propuestas que exigían aporte de terreno para la construcción de unidades de bajo costo, principalmente porque el valor del suelo aumentó rápidamente durante la década de los 90’. Por esto el MINVU tomó la decisión de aumentar el valor de las ofertas de las licitaciones de vivienda social provocando un incremento en el valor de las viviendas básicas. Las personas en situación de pobreza ya no tuvieron acceso a esta solución habitacional.

En el año 2000 el MINVU lanza su “nueva política habitacional”, para dar acceso a la vivienda a los más pobres y así corregir el modelo de subsidio habitacional. Básicamente esta “nueva política” consiste en crear dos nuevos instrumento los que se suman a los ya existentes:

a.- El Programa de Vivienda Social Dinámica sin deuda (VSDsD), para responder a la demanda de los más pobres. Básicamente este programa es muy similar al Programa de Vivienda Progresiva, está basado en una combinación de ahorro y subsidio la que no recurre a crédito, con un valor de 300 UF con un 95% de subsidio.

b.- El fondo solidario, es un instrumento flexible que permite elaborar proyectos desde la especificidad de cada contexto local, sumando apoyos de las municipalidades e instancias no gubernamentales.

Pese a la incorporación de estos nuevos instrumentos, La política habitacional conserva las mismas características: la producción masiva de unidades nuevas, el silencio sobre el tema de la ubicación, y una gestión principalmente enfocada en la oferta. En resumen tenemos un proceso centralizado que se remonta a principios del siglo XX. Donde se siguió una política de vivienda social, sostenida pero cambiante en sus objetivos y métodos hasta que en 1978 inspirado por las políticas neoliberales de la escuela de Chicago y amparado por el control militar de las instituciones del país se instaura el subsidio habitacional, instrumento que hasta el día de hoy garantiza la producción masiva de viviendas sociales. Producto de una visión cuantitativa la aceleración de la capacidad anual de producción de viviendas tocó su límite en 1997, producto de fallas administrativas aumentadas por una recesión económica. El MINVU creó la “nueva política habitacional” para perfeccionar el sistema del subsidio habitacional que incorpora algunos instrumentos nuevos, pero mantiene la base y objetivos de la “antigua política”.

2.2 Situación actual en Santiago.

Producto de la aplicación exitosa por parte del MINVU del subsidio habitacional, durante un período ininterrumpido de más de 20 años, muchos chilenos y chilenas han tenido acceso a la vivienda. En Santiago un 20% de la población habita en conjuntos de viviendas sociales. Sin embargo, se aprecia un agotamiento del sistema. Producto del alto precio del suelo, dentro de los límites de la ciudad de Santiago, los sectores más pobres de la población en general no tienen acceso a la vivienda. Esto los aleja de sus fuentes laborales, el equipamiento y las redes sociales. Extremándose la segregación socioespacial con todos sus costos asociados. La política de vivienda social ha tenido como principal objetivo terminar con el déficit habitacional acumulado. Para cumplir con esto el MINVU ha propiciado la construcción de un gigantesco parque de viviendas nuevas de muy bajo estándar. Los antiguos beneficiarios del subsidio habitacional han mejorado su situación económica lo que les hace aspirar a soluciones habitacionales de mejor estándar. Como lo demuestra Sergio Almarza en su ponencia en la IV Jornada de Vivienda Social organizado por el INVI en 2005, la demanda por soluciones de bajo estándar es menor a la cantidad de viviendas ocupadas por personas que aspiran a soluciones habitacionales de mejor calidad. La movilidad habitacional no se produce porque existe un déficit de viviendas de mejor estándar, y porque las viviendas que habitan actualmente carecen de valor en el mercado, por su mala calidad, mala ubicación, estigmatización y porque existe un superávit de viviendas de menos de 500 UF. En la periferia de Santiago habita un millón de personas con poco poder adquisitivo en soluciones habitacionales de bajísimo estándar, construidas mayoritariamente hace más de 10 años, las que presentan serios problemas de habitabilidad no solo por su mala ubicación, poco espacio, y deficitario equipamiento y áreas verdes, sino que también porque no se les ha dado una mantención adecuada. Estos aspiran a soluciones de mejor estándar, y aunque han visto mejoradas sus condiciones económicas no les alcanza para optar a los productos que ofrece el mercado inmobiliario. Esta situación es aun más compleja en los conjuntos de departamentos donde las posibilidades de mejorar las condiciones de habitabilidad son mucho más complejas que en las casas. De no ser intervenidos estos conjuntos dejaran de ser soluciones habitacionales permanentes pasando a ser soluciones semi-permanentes lo que amplificará exponencialmente el déficit habitacional chileno.

2.3 Tendencias generales.

La flexibilización en las formas de subsidio habitacional es una tendencia que se puede leer desde la aparición de los sistemas de postulación colectiva a comienzos de los 90’ hasta la implementación del fondo solidario. Son nuevos instrumentos que trabajan en lo general a escalas más pequeñas, logrando dar solución a problemas habitacionales que no eran satisfactoriamente atendidos por los sistemas de subsidio tradicionales, como los de las familias monoparentales, el de las parejas homosexuales o el de la minorías étnicas, entre otros. También mayor flexibilidad a la hora de entregar subsidios ha propiciado soluciones de mejor estándar, logrando captar más recursos de otras instituciones, y la concepción de estas desde una escala local. La segregación socioespacial que comenzó a principios de los 80’ con la erradicación de asentamientos irregulares en las comunas del centro-oriente de Santiago dando soluciones habitacionales en comunas periféricas se ha mantenido producto que los mecanismos de subsidio habitacional son administrados por los SERVIU a una escala regional y no comunal, esto ha generado problemas urbanos y sociales como el desarraigo y la segregación, con un costo social altísimo. Una política excepcional, pero que en una segunda lectura puede ser interpretada como una tendencia, es la seguida con los pobladores de la emblemática “toma de Peñalolen” en 2005, a estos se les gestionó soluciones habitacionales en su comuna de origen, permitiendo que conservaran sus redes sociales y facilidades de acceso a equipamiento y fuentes laborales.Otra tendencia es la que deja ver la incorporación de los programas de mejoramiento y mantención de viviendas incorporados por el MINVU en 2005, los que son subsidios que se otorgan a los anteriores beneficiarios de los programas de vivienda social para mejorar las condiciones estructurales y de habitabilidad de la vivienda y su entorno. Estos programas son una respuesta oficial que busca hacerse cargo de la baja calidad del parque habitacional creado en las últimas dos décadas. En este sentido también se puede destacar el trabajo que esta realizando el programa Chile-barrio para solucionar el problema de los asentamientos irregulares con un enfoque adecuado a las condiciones particulares de cada asentamiento, interviniendo a una escala social y otra habitacional, que consulta la radicación y la erradicación según corresponda en cada caso.Las tres tendencias generales de la política habitacional son: la flexibilidad, la localización, y el mejoramiento del parque existente. Como los instrumentos que las regulan son relativamente nuevos no existe la perspectiva para evaluar su éxito y consecuencias, pero sí la necesidad de su estudio y aplicación.

2.4 Conclusiones.

Dos décadas de la aplicación de una política de vivienda social muy exitosa en lo cuantitativo ha generado un parque residencial gigantesco de viviendas de muy bajo estándar en la periferia de las ciudades, esto ha traído nuevos problemas urbanos y sociales de segregación y marginalidad. Existen nuevas tendencias en vivienda social que nacen de la crítica y constatación de las fallas del actual sistema de subsidio habitacional, las que se han materializado en nuevos programas del MINVU y acciones de otros actores como instituciones gubernamentales, universidades y ONGs. Las que en general tienen 3 tendencia básicas: flexibilidad, localización y mejoramiento del parque habitacional existente.